نحو مخرج لأزمة لبنان المالية: لمقاربة شاملة وعادلة لإعادة هيكلة ديون لبنان

لمحة: تدعو هذه الدراسة إلى إطلاق برنامج طارىء وشامل للنهوض الاقتصادي والإجتماعي وللتصحيح المالي، تدعمه الجهات الدولية المانحة لمواجهة أزمة لبنان الاقتصادية والاجتماعية والمالية الخطيرة، بشكل يوزّع الأعباء بشكل عادل. وتشدّد الدراسة على ضرورة اعتماد مقاربة موحّدة لميزانيات القطاع العام ومصرف لبنان والمصارف تبنى على أساسها عملية إعادة هيكلة المديونية وإعادة رسملة القطاع المصرفي بشكل يحمي صغار المودعين. وبالاستناد إلى نموذج رقمي، تشير السيناريوهات المعروضة إلى أهمية استهداف مستوى دين عام مستدام يناهز 60-80٪ من الناتج المحلي الإجمالي بحلول العام 2030، كما وعلى ضرورة أن تتوفّر في عملية إعادة الهيكلة العناصر التالية: 1) أن تشمل مطلوبات مصرف لبنان بالعملات الأجنبية، 2) أن تترافق مع تنفيذ برنامج لإعادة رسملة المصارف يهدف إلى إعادة بناء قطاع مصرفي حجمه متّسق مع حاجات الإقتصاد التنموية، ج) أن تُوَزَّع أعباء التصحيح المالي وإعادة رسملة المصارف بشكل عادل وفق برنامج إقتصادي إجتماعي متكامل الأهداف. وتقدّر هذه الدراسة أن خفض نسبة الدين إلى هذه المستويات بحلول عام 2030 سيتطلّب اقتطاع 60-70٪ من مجمل أصل الدين العام (بالليرة وبالعملات) إذا ما أرادت السلطات التخفيف من حدّة تدهور سعر صرف الليرة اللبنانية المتوقّع والسماح بتوسيع المساحة المالية لدعم عجلة النمو وتوسيع شبكات الأمان الإجتماعي. وليس الهدف من التصحيح المالي خفض الإنفاق الأولّي بشكل عشوائي، بل تحسين كفاءته وجودة مكوّناته والحدّ من الهدر. وتحذّر الدراسة من التقاعص والتأخير في اتخاذ القرارات الصائبة. فكلفة عدم المبادرة كما الإستمرار بالتدابيرالمجتزأة، سيكون لها أثرا رجعيا إذ تحمّل أعباء كبيرة للمودعين الصغار وللفئات الأكثر تهميشاً في المجتمع.

ملاحظة: الأرقام الملحوظة في هذه الدراسة مبنية على معلومات منشورة بنهاية العام 2019، كما وعلى بعض التقديرات (مثلا: ودائع القطاع المصرفي بالدولار لدى مصرف لبنان، المتأخّرات الحكومية، ...). بالتالي يمكن أن تتغيّر نتائج الدراسة إذا ما تبدّلت هذه الأرقام أو المعطيات بشكل كبير و(لاسيما ما يخصّ العملات الأجنبية لدى مصرف لبنان). وتجدر الإشارة إلى أنّ مواد وخلاصات هذه الدراسة عرضت ضمن مبادرات مواطنية عديدة منذ العام 2019 تهدف إلى إشراك المواطنات والمواطنين داخل وخارج لبنان في صياغة أولويات وتوجهات السياسات والإصلاحات الإقتصادية وفق أسس علمية لمعالجة الأزمة. ويرحّب فريق العمل بأيّة إقتراحات و/أو ملاحظات تساعد بتحسين هذه الدراسة وتطويرها بهدف رفع مستوى الإدراك حول الأزمة الاقتصادية المتعدّدة الأوجه والمساهمة في النقاش العام. كما يدرك فريق العمل بأنّ بعض جوانب الدراسة بحاجة إلى مزيد من البحث لاسيما في ما يتعلّق بالجوانب القانونية والتنظيمية لبعض الإقتراحات.

ملخص تنفيذي

1. يمرّ لبنان بأزمة خطيرة متعددة الأوجه: اقتصادية، مالية، واجتماعية-سياسية. خلال العقود الثلاثة الماضية،عاش لبنان على نحو يتجاوز قدراته، حيث عانت البلاد عجوزات كبيرة في الميزان الجاري وفي الموازنة العامّة (بلغ معدّلها السنوي 18٪ و9.5% من الناتج المحلي الإجمالي على التوالي خلال فترة 2002-2018) فيما بقيت معدلات النموّ ضعيفة. وقد اعتمد لبنان بشكل كبير على الاقتراض واجتذاب ودائع غير المقيمين^[1] (ولاسيّما من اللبنانيين المغتربين) نحو قطاعه المصرفي لتمويل هذه العجوزات الثنائية، والاستمرار بتثبيت سعر الصرف بتكلفة باهظة. كما فاقم الاستئثار المتزايد بمقدّرات الدولة وضعف أنظمة المساءلة، الإنفلاش المالي وانحسار مرونة الإنفاق في الموازنة ممّا رفع من نسبة الدين العامإلى الناتج المحليّ لتصل إلى 175% في نهاية 2019. وقد أدّى استمرار مصرف لبنان بتسييل الديون عبر عمليات الهندسة المالية، إلى إضعاف ميزانيته وزيادة المخاطر السيادسة للدولة اللبنانية، فكان أن توقّف تدفّق الرساميل الخارجية بشكل مفاجىء وعجّل بانفجار أزمة نقدية ومصرفية.
2. هذا التشابك بين الميزانيات لكلّ من الدولة اللبنانية ومصرف لبنان والمصارف قد ازداد مع الوقت حجمًا وتعقيدًا وضبابيةً. وبناء على البيانات المتوفّرة في نهاية العام 2019، تقدّرالوضعية الصافية السلبية بالعملات الأجنبية للميزانيات المجمّعة لكلّ من هذه الجهات الثلاث والمسمّاة هنا ((Lebanon Inc بنحو (48-) مليار دولار (بما فيها قيمة الذهب)، أي ما يوازي 90٪ من الناتج المحلي الإجمالي. ومن المرجح أن تكون هذه التقديرات متحفّظة في حال ثبت أن بعض موجودات مصرف لبنان بالعملات الأجنبية هي مقيّدة (عبر قروض أو معاملات أخرى)، ممّا يحتّم القيام بعملية تدقيق شاملة ومستقلة لهذه الميزانيات السيادية في أسرع وقت ممكن، تبنى على أساسه القرارات والسياسات الصائبة. ففي حالة عدم المبادرة كما في النموذج الفنزويلي مثلا، حيث التقاعس في بذل الجهود للحدّ من تأزم الأوضاع أو الاستمرار باتّخاذ القرارت المجتزئة، سيزداد الوضع الإقتصادي سوءا وستتدهور الوضعية الصافية السلبية لـميزانية ((Lebanon Inc المجمّعة بالعملات الأجنبية على نحو كبير، نتيجة النضوب السريع للاحتياطات من العملات الأجنبية لدى مصرف لبنان، ما يعرّض لبنان لمزيد من المخاطر التي قد تؤثّر على الاستقرار الاجتماعيّ والأمني.
3. البلدان التي واجهت أزمات مماثلة^[2]، مرّت بعمليّة إصلاح وتحوّل إقتصاديّ مؤلمة بالرغم من الدعم الخارجيّ الذي تلقّته، ومن مواكبة الجهات الفاعلة في مجتمعاتها المحليّة للخطط الإصلاحية، كما ومن قدراتها المؤسساتية القويّة.أمّا في لبنان، وحتّى لو توفّر الدعم الخارجي اللازم، من المرجّح أن تكون عمليّة التصحيح أشدّ ألماً مقارنة بالبلدان الأخرى وذلك لعدّة أسباب. فمؤشرات لبنان الاقتصادية كما قدراته المؤسساتية عند بدء الأزمة هي في وضع أسوء، والخسائر المتراكمة على الميزانيات المجمّعة أكبر، كما وأنّ الأجواء السياسية أقلّ تماسكاً. لذا من المتوقّع أن يشهد الاقتصاد اللبناني إنكماشاً تراكميًّا حادًّا في النمو الفعلي بحدود -31% للفترة 2019-2022 على الأقلّ، ممّا سيؤدي إلى ارتفاع سريع في معدّلات البطالة، وبالتالي انخفاض كبير في الإيرادات الحكومية نظرًا إلى المساهمة الكبيرة للقطاع المالي في النشاط الاقتصادي وفي تغذية الخزينة، مفاقماً الاختلالات في المالية العامّة. كما تشير التجارب إلى ارتفاع سريع متوقّع في نسبة القروض المتعثرة لدى المصارف ممّا يزيد من الضغوط على الملاءة المالية؛تلازما مع انعدام الثقة بالنظام المصرفي و تقلّص حجم الودائع لديه.
4. ونظرا للحجم الهائل من الخسائر الحالية والمنتظرة (ولاسيّما بالعملات الأجنبية)، من الضروري أن يتمّ وضع خطّة شاملة اقتصادية - مالية لإنعاش النموّ الإقتصادي وتحقيق التماسك الاجتماعيّ، يكون أهم أهدافها التقاسم العادل لأعباء عمليّة التصحيح. يتطلّب ذلك إجراءات لوقف النزيف عبر تطبيق قانون شفاف غير استنسابي للرقابة على حركة الرساميل، إدارة استراتيجية لما تبقّى من احتياطات العملات الأجنبية لدى مصرف لبنان، كما وحشد التمويل الخارجي وتخصيصه لدعم النشاط الاقتصادي وتوسيع شبكات الأمان الاجتماعي.وبموازاة ذلك، يجب أن تعالج الخطة بشكل مباشر الحاجة إلى إعادة هيكلة الدينالعامّ، وإعادة تكوين الاحتياطيات الصافٍية من العملات الأجنبية لمصرف لبنان، وإعادة رسملة المصارف لإعادة بناء قطاع مصرفيّ ذي حجم مناسب وبشكل يحمي صغار المودعين، ووضع إطار يعزّز مصداقية السياسة النقدية وسياسة سعر صرف. على أن تركّز الإصلاحات المالية على إصلاح النظام الضريبي لجعله أكثر عدالة وتوزيعا للثروة، وعلى توسيع الحيّز المالي لإنفاق إجتماعي أكثر فعّالية (بما فيها تقديمات الضمان الإجتماعي) مستهدفاً للفئات الأكثر هشاشة وتهميشاً، كما للإنفاق المولّد للوظائف في القطاع الخاص، والمحفّز للاستثمار وللتصدير.
5. وفي هذا الإطار، من الضروري إعادة هيكلة الدين العام لتصل نسبته إلى 60-80٪ من الناتج المحلي الإجمالي بحلول العام 2030. ذلك سيتطلّب اقتطاع مجمل أصل الدين العام بما لا يقلّ عن 60-70٪ لتفادي الوقوع في فخ المديونية (دين مرتفع ونمو ضعيف). إلّا أنّ ذلك لن يكفي لوضع الدين على مسار مستدام. فلا بدّ أيضاً من إعادة هيكلة إلتزامات مصرف لبنان بالعملات الإجنبية ومعالجة الوضعية الصافية السلبية لإحتياطاته من العملات والبالغة 29 مليار دولار (أو 44 ملياراً دون احتساب الذهب)، وذلك لتفادي هبوط غير منظّم للعملة الوطنية مقابل الدولار، وللسماح بإزالة الضوابط على حركة الرساميل تدريجياً.
6. إنّ معالجة وضعية مصرف لبنان الصافية السلبية بالعملات الأجنبية، ستضاف إلى الخسائر الناجمة عن إعادة هيكلة الدين وارتفاع نسبة القروض المتعثّرة (15 و 10 مليار على التوالي)، وستطرح إعادة رسملته خيارات صعبة. فالتحويل القسري الجزئي من الدولارالأمريكي إلى الليرة اللبنانية لقيمة وضعيته السلبية (أي لنحو 40 في المائة من ودائع المصارف بالدولار/شهادات الإيداع لدى مصرف لبنان)، سيكبّد المصارف 14 مليار دولار من خسارة رأسمال إضافية (على افتراض أن يستقرّ سعر الصرف عند 2600/$). إلّا أنّ ذلك قد يتسبّب بزيادة في نسبة التضخم، مما سيزيد الضغط على سعر صرف الليرة ويفتح الباب أمام مطالبة بالتحويل القسري للودائع الدولارية لدى المصارف، وهو أمر غير محبّذ نظراً لأثره السلبي على صغار المودعين. أمّا خيار اقتطاع لـ 40٪ من شهادات إيداع/ودائع المصارف لدى مصرف لبنان، فقد يزيد احتياجات إعادة الرسملة بنحو 33 مليار دولار إضافية وبالتالي برنامجا أوسع لتحويل الودائع إلى أسهم. كذلك تستطيع الحكومة إصدارسندات دين خاصة جديدة بقيمة 33 مليار دولار، الا انّ محاولة معالجة مشكلة ملاءة بنيوية عن طريق إصدار المزيد من الديون بالعملات الأجنبية ليست بالحلّ المناسب.
7. لذا قد تصل كلفة إعادة رسملة المصارف إلى حوالي 31 مليار دولار^[3]، وذلك إضافة إلى خسارة واقعة لكامل رأس مال المصارف الحالي (21 مليار دولار). فنظراً لعدم قدرة خزينة الدولة و/أو مصرف لبنان على دعم تمويل عملية إعادة رسملة المصارف، فلا بدّ من البحث عن تمويل من قبل مساهمين حاليين أو جدد أوجهات مانحة، وإذا دعت الحاجة ، عبر برنامج لتحويل ودائع إلى أسهم (bail in) يستهدف كبار المودعين. وفي هذا الإطار، يمكن إرساء قواعد لجعل إعادة عملية التحويل إلى أسهم أكثر عدالة عبر استهداف الفوائد المتراكمة التي استفادت من مستويات فائدة مرتفعة، أو إعفاء الحسابات التي تولّد تدفقات بالعملة الأجنبية، أو حساب الشركات التي توظّف أعدادا كبيرة من العمّال...الخ. ولا بدّ من الإشارة إلى أنّ الإقتراحات المطروحة لبيع أصول القطاع العام أو وضعها في إطار صندوق لتمويل إعادة رسملة المصارف، ليست مناسبة برأينا. ففي ظلّ ضعف الحوكمة واستشراء الفساد، ستؤدي هكذا اقتراحات إلى مفاقمة مشكلة الاستئثار بمقدّرات الدولة القائمة، وهو أمرلا يتناسب مع مبدأ التوزيع العادل للأعباء التي تتبنّاه هذه الدراسة.
8. وكلمّا كانت خطة إعادة هيكلة الدين العام ومطلوبات مصرف لبنان وعملية إعادة رسملة المصارف مقنعة وذات مصداقية، كلّما ازدادت إمكانية جذب التمويل الخارجي نحو القطاع، وكلّما خفّت نسبة تحميل المودعين كلفة إعادة الرسملة. وتقدّر هذه الدراسة أنّ ثمّة حاجة إلى ضخ رأسمال خارجي بقيمة 4-5 مليارات دولار لإبقاء نسبة تحويل الودائع إلى أسهم بحدود سقف 20-25٪ (للودائع ما دون 100 ألف دولار)^[4]. ويمكن تحقيق ذلك عن طريق تأمين رأس المال من المساهمين الحاليين أو من مستثمرين استراتيجيين، أو بيع أصول المصارف (مثلًا الأصول الأجنبية، العقارات)، أو إعادة تقييمها. وكلّما بقي الوضع على حاله، كلّما تضرّر صغار المودعين أكثرفأكثر. فإذا انتظرنا عامين لتنفيذ هذه التدابيرفي إطار السيناريو 4، قد تصل نسبة الودائع فوق 100 ألف دولار التي تتطلّب تحويلها إلى أسهم، أكثر من 40% (بدلاً من 20-25%). لذا لا بدّ من الإسراع باتخاذ االتدابير الناجعة لأن كلفة التقاعس عن ذلك تزدادّ يومياً.
9. إنّ تحويل الودائع من الدولار إلى الليرة على سعر الصرف الرسمي قد يساهم في تصحيح الوضعية الصافية السلبية بالعملات على مستوى Lebanon Inc ومصرف لبنان. بالرغم من أهّمية القيام بذلك، من الأفضل إعتبار التحويل القسري كملاذ أخير فقط وتفادي اللجوء إليه نظرا للأعباء الذي سيفرضها هكذا إجراء على صغار المودعين ولتأثيره السلبي من حيث زيادة اللامساواة.
10. من هنا، ونظرا إلى حتياجات لبنان التمويلية الضحمة، لا بدّ من إطلاق برنامج مع صندوق النقد الدولي بدعم الجهات المانحة لا يقلّ عن 30 مليار دولار على مدى ثلاثة سنوات. ففيما يمكن اللجؤ إلى قاعدة الودائع الكبيرة للمساهمة في إعادة رسملة القطاع المصرفي (لتغطية 33 إلى 67% من الكلفة) بعد تصغير حجمه، تتطلّب حاجات لبنان للتمويل الخارجي ضخّ ما لا يقلّ عن 7 مليارات دولار سنويا. لذا لا بدّ من العمل مع صندوق النقد الدولي وجهات مانحة أخرى لدعم برنامج وطني للاصلاح، لا يقلّ حجمه عن 30 مليار دولارعلى مدى السنوات الثلاثة المقبلة. فإطلاق مسار متجدّد لمؤتمر سيدر 2 مع رزمة تمويلية جديدة، تأخذ في عين الإعتبار واقع الإقتصاد الكلّي المستجد وتطلّعات اللبنانيين لجهة إعادة صياغة نموذج إقتصادي ومالي منتج ومستدام، أمر لا بدّ منه.
    

[ قراءة الدراسة الكاملة ]